He leído días pasados, en la versión digital del Diario ABC Color de fecha 16 de agosto de 2020, un artículo periodístico titulado “Ante una nueva amenaza contra los bosques piden descartar intento de revivir el decreto 7702”. En el, el periodista describía una situación denunciada por diversas organizaciones del sector de ambiental, de que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, estaba con planes de derogar el Decreto N° 175 de fecha 6 de septiembre de 2.018, y en consecuencia se estaría volviendo a la situación reglada por el Decreto 7.702/17, lo cual implicaba una nueva “amenaza” en contra de los bosques.

Leído el artículo, creo prudente volver a revisar y actualizar una interpretación del artículo 42 de la Ley 422/73, aplicada de manera arbitraria y caprichosa por la autoridad ambiental, y apoyada esta aplicación de manera fervorosa por el sector ambientalista. Cabe señalar que sobre este artículo de la ley forestal del año 1973, se ha construido un interesado y complejo sistema reglamentario, el cual en su aplicación constituye una trasgresión a la norma constitucional que establece que la propiedad privada es inviolable y por tanto nadie puede ser privado de su propiedad, sino en virtud de sentencia judicial, o por expropiación por causa de utilidad pública y social, que será determinado en cada caso por ley, garantizándose el previo pago de una justa indemnización.

En consecuencia, comprender el error, por no decirlo de otra manera, que se ha cometido al aplicar la norma contenida en el artículo 42 de la ley forestal, implicara que revisemos normas relacionadas con el derecho de propiedad, ya que finalmente la situación creada afecta exclusivamente  el derecho de propiedad; derecho este consagrado inclusive en la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

El derecho de propiedad constituye una garantía constitucional, esta garantía por tanto se encuentra consagrada de manera intrínseca en la formación del Estado, y por ello constituye uno de los pilares del sistema jurídico y su inobservancia mina la autoridad constitucional sobre el capricho y la arbitrariedad de los gobernantes. La constitución constituye la ley fundamental que da forma al Estado y pone límites al ejercicio del poder y establece mecanismos para proteger la individualidad del ser humano. En la constitución no existe una norma de mayor rango que otra, y cuando se analiza el texto constitucional, debe hacérselo en su conjunto, y no aisladamente tomando la parte que me interesa y desechando la que contradice mi posición. El derecho a un ambiente saludable, debe ejercerse sin afectar el derecho a la vida o a la propiedad, así como también el derecho a la propiedad no puede ejercerse en detrimento de estos otros derechos.

Ahora bien, para entender los componentes del derecho de propiedad, debemos remitirnos al Código Civil, el cual en su artículo 1.954, establece que…”la ley garantiza el derecho pleno y exclusivo de usar, gozar y disponer de sus bienes, dentro de los límites y con la observancia de las obligaciones establecidas en este Código…”. Es un derecho pleno, por no estar su ejercicio sometido a restricciones, es exclusivo, porque solo el propietario puede hacer ejercicio del derecho; y cuáles son los elementos del derecho de propiedad, usar, gozar y disponer. Cualquier restricción arbitraria o caprichosa, es decir, que no esté contenida en la propia ley, tal como lo establece el artículo 109 de la Constitución Nacional, resulta por tanto ilegal e ilegítima.

El sistema legal es un conjunto orgánico que debe interpretarse dentro de

su contexto y no aisladamente; por otro lado, se debe ser claro que el sistema legal solo puede permitirse la incorporación de nuevas normas, si para ello se han seguido las reglas para su creación, entendiendo por esto, que el organismo que crea la norma sea competente, y que esta no sea contraria a las garantías constitucionales. Un sistema que violente estos dos preceptos necesariamente comete arbitrariedad y actúa de manera caprichosa.

Entendiendo esto, demás está decir que una norma debe ser aplicada en la manera en que ha sido creada y escrita, y no tomar parte de ella y olvidarse o de dejar de lado el resto del texto, siendo esto aún más grave cuando la interpretación y aplicación se da, o se pretende dar,  con relación a un solo artículo de un cuerpo legal, como veremos en el caso que nos interesa, y que se encuentra comprendido del artículo 42 de la Ley 422/73.

El artículo 42 de la Ley422/73, el cual está comprendido dentro de Capítulo VI de la Ley, “Del Régimen de los Aprovechamientos”,  establece que, “Todas las propiedades rurales de más de veinte hectáreas en zonas forestales deberán mantener el veinticinco por ciento de su área de bosques naturales. En caso de no tener este porcentaje mínimo, el propietario deberá reforestar una superficie equivalente al cinco por ciento de la superficie del predio”. Esta norma contiene una obligación de carácter general bajo ciertas condiciones, y una sanción para quien no cumpliere esta obligación.

Para comprender y eliminar cualquier interpretación errónea, es necesario identificar los elementos o presupuestos que deben cumplirse para que se haga exigible la obligación y en el eventual caso de incumplimiento, sea aplicable la sanción prevista. Estos elementos del artículo surgen de la lectura del texto, y son los siguientes;

  1. Su ámbito de aplicación es el rural, excluyendo claramente al ámbito urbano.
  2. Se aplica sobre propiedades con una extensión mayor a veinte hectáreas, propiedades por debajo de esta superficie, están exentas de la obligación contenida en la norma.
  3. Las propiedades a que se refiere el artículo, además de contar con una superficie mayor a veinte hectáreas, deben estar ubicadas en zonas forestales. De conformidad al artículo 12, inciso “d” de la Ley 422/73, en concordancia con el artículo 10, inciso “i” de la Ley 3.464/08, Que crea el Instituto Forestal Nacional – INFONA; es atribución de la autoridad forestal, preparar el mapa forestal, el catastro y la calificación de los bosques y tierras forestales. Esta atribución no puede en ningún caso ser usurpada por otro órgano del Estado, por más interés que tenga este en la cuestión de bosques.
  4. La obligación de conservar el veinticinco por ciento del área de bosques naturales; no el veinticinco por ciento de la propiedad con bosques. A manera de ejemplo, si una propiedad con una superficie de veinticinco hectáreas, ubicada en zona forestal, tiene un área de bosques de diez hectáreas; la obligación que tiene es de conservar dos hectáreas y media, y eso es todo.
  5. La sanción por el no cumplimiento de la obligación citada en el apartado anterior, la cual es la de reforestar un equivalente al cinco por ciento de la superficie del predio. Tomando el anterior ejemplo, si no se dejara la reserva del veinticinco por ciento, al ser el predio de una superficie de veinticinco hectáreas, la obligación consistiría en reforestar una hectárea con dos mil quinientos metros cuadrados.

Estos son los elementos del artículo 42 de la Ley 422/73, y es el INFONA el encargado de velar por el cumplimiento de la obligación y por aplicar la sanción en cada caso. No existen competencias extendidas a otros organismos del Estado y no está autorizado otro órgano del gobierno, más que el Poder Legislativo, a alterar esta norma. No obstante, el Poder Ejecutivo, principalmente a través del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), se ha creado un sistema de resoluciones amparados en una norma confusa, como es la Ley 3.001/06, De Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales, la cual establece en su artículo 12 que …”Quienes no hayan cumplido con el requisito de reserva legal de bosques naturales establecido en la Ley N° 422/73 “FORESTAL” deberán adquirir Certificados de Servicios Ambientales hasta compensar el déficit de dicha reserva legal”.

Cabe señalar que la Ley 422/73, no hace relación alguna a reservas legales, si a reservas forestales, y cuando se refiere a estas como reservas forestales del dominio privado del Estado, y que estas reservas deben ser declaradas como tales por la autoridad forestal. Esta situación solo puede explicarse en el sentido de que el legislador se refería a esta situación de tierras del dominio privado del Estado, por lo que la Ley 3.001/06 no puede aplicarse extensivamente a casos no previstos en ella, tal como se pretende a través del MADES.

No obstante esta ausencia de autoridad legal con relación a las tierras del dominio privado de los particulares, el MADES no solo ha aplicado erróneamente la Ley 3.001/06, sino que también ha usurpado funciones del INFONA al adoptar la Resolución 182 del 29 de Junio de 2.020, y subrogarse la aplicación de normas de la Ley 422/73, estableciendo erróneamente la existencia de “reserva legal”, y aplicando esta situación a personas particulares.

Es ante esta situación que se produce un fraude a la ley. El fraude a la ley consiste en la realización de una estafa o fraude por medio de un acto o negocio jurídico amparándose en una normativa existente con la

finalidad de alcanzar ciertos objetivos, que, no siendo los propios de esa norma, sean además contrarios a otra ley existente del ordenamiento jurídico. El fraude de ley puede suponer la nulidad de la norma aplicada si es contraria al ordenamiento jurídico superior.

La historia de la aplicación del artículo 42 de la Ley 422/73, constituye un claro ejemplo de fraude a la ley, donde se ha pretendido aplicar efectos no previstos en la ley a situaciones particulares. La reglamentación de la Ley 3.001, constituye también un fraude, ya que el 14 de la citada ley establece que es el Poder Ejecutivo quien reglamentara la ley, no el MADES u otro organismo; es decir que el reglamento debe establecerse por Decreto y no por Resolución como ha ocurrido con la Resolución 182 del 29 de Junio de 2.020.

El sistema creado alrededor del artículo 42 de la Ley 422/73, ha resultado en la violación de garantías constitucionales, alterando el orden jurídico establecido en el artículo 137 de la Constitución y violentado el derecho a la propiedad privada, consagrado en el artículo 109, al pretender privar al propietario de los derechos de uso goce y disposición de su propiedad, sin una indemnización previa. Todo esto no hace más que reforzar comprobación de un fraude a la ley cometido por el propio Estado.

Las razones que motivan esta conducta pueden ser varias, ignorancia de las leyes, lo cual no puede ser invocado, y menos aún por funcionarios del Estado; cuestiones ideológicas como las sostenidas por el sector ambiental y aquellos que pretenden socavar el derecho a la propiedad privada. Pero una verdad es única, si deseamos vivir en un estado de derecho, en donde la ley, como expresión de la voluntad de los gobernados, no sea creada siguiendo los mecanismos y mandatos constitucionales; debemos evitar situaciones como la descripta precedentemente y corregir las conductas arbitrarias y caprichosas, que resultan en un fraude a la ley.

­­­­­­­­­­Abusus non tollit usum

V.M Valdovinos
Agosto, 2020