El conflicto más recurrente  que se ha dado en el campo del derecho, ha sido siempre el derecho al acceso y a la protección de la propiedad individual, a la que comúnmente nos referimos como propiedad privada, y es por lo general identificada como el derecho a la propiedad de la tierra.

El siglo XX se caracterizó por las políticas de reforma agraria, las cuales buscan  garantizar el acceso a la propiedad de la tierra rural a los trabajadores del campo, e incorporar grandes extensiones de tierras subdesarrolladas o improductivas a la actividad económica de los países que adoptaron estas políticas.

Estas políticas de reforma, en mi opinión, no lograron los objetivos buscados y en el caso particular del Paraguay, solo ha contribuido, en especial en los últimos treinta años, a que se entreguen, sin requisito alguno, grandes superficies de tierras rurales pertenecientes al Estado, las cuales han ido a parar a manos de nuevos terratenientes, especuladores inmobiliarios y personas incapaces de quitarle provecho alguno a las tierras recibidas como producto de la reforma agraria, ya sea por carecer de los medios y recursos para hacerla productiva; o de la vocación y conocimiento necesarios.

En este contexto, se ha desarrollado un entramado jurídico perverso, el cual ha tenido como resultado principal la erosión del derecho a la propiedad, y el avance del Estado sobre el derecho de los particulares, cuando la función de este es el garantizar el uso y goce de estos derechos.

Las políticas de reforma agraria, indefectiblemente se cruzan con los derechos de propiedad sobre inmuebles rurales; pero entendida positivamente, la reforma agraria busca promover y garantizar el acceso a la propiedad rural, e incorporar la población campesina al desarrollo económico y social del país.

En lo referente a la propiedad, adopta como mecanismo para satisfacer la demanda eventual de predios rurales por parte de los beneficiarios de la reforma,  dos mecanismos principales; el primero de ello es el parcelamiento y adjudicación de las tierras del dominio público del Estado, y en segundo lugar, la expropiación de latifundios improductivos. Esto es así, debido a que el Paraguay es un país de economía libre y el derecho a la propiedad privada constituye una garantía de carácter constitucional.

La incorporación de las políticas de reforma agraria en el Paraguay, indefectiblemente creo reglas que de una u otra manera afectan a la propiedad rural. Una de estas reglas guarda estrecha relación con las tierras de dominio público del Estado, a las cuales se denominan tierras fiscales, por  ser extensiones de tierra, que forman parte del territorio de un Estado, y la propiedad de estas las ejerce el gobierno nacional o municipal, mediante leyes, decretos y reglamentaciones correspondientes. En contraposición a estas, se encuentra las tierras privadas, por ser la propiedad de estas ejercida por particulares.

En el derecho Paraguayo, el tratamiento de las tierras fiscales, a los efectos de la reforma agraria,  ha tenido una evolución que ha ido en detrimento de los derechos de propiedad de los particulares. Este detrimento se ve reflejado en el desorden y la arbitrariedad con la cual la autoridad administrativa encargada de manejar las tierras fiscales e implementar las políticas de reforma agraria y bienestar rural ha actuado. A esto se suma además la complicidad con la cual la clase política ha apañado un sistema que solo ha traído mayor confusión sobre los derechos de propiedad de tierras rurales, siendo el particular el principal afectado por este fenómeno.

La confusión creada por la clase política se ve reflejada en las leyes que se han ido adoptando en el marco de las políticas de reforma agraria del Paraguay, las cuales se han ido apartando del objetivo de bienestar rural que ha dado lugar a estas políticas, evolucionando a un sistema que ha pervertido este fin y ha creado un sistema en el cual las tierras públicas son administradas y enajenadas de una manera poco clara.

Volviendo al tema que motiva estas líneas, es necesario analizar la evolución que tuvo la cuestión de tierras fiscales, desde la introducción de las políticas de reforma agraria en el Paraguay.  Anteriormente a la primera norma que regula la reforma agraria, las leyes relacionadas con tierras públicas, solo trataban sobre su enajenación, y en algunos casos sobre la creación de colonias. Cabe señalar que el Paraguay, luego de la guerra de 1864 – 1870, era un país devastado y la fuente principal de ingresos para el erario público, fue la enajenación de tierras fiscales.

Ahora bien, la primera Ley de reforma agraria, lo constituye el Decreto N° 120 de fecha 29 de Febrero de 1.940, durante el gobierno de José Félix

Estigarribia. En su considerando, se establece que la norma es dictada con el objeto de escoger los medios adecuados para arraigar cada hogar campesino sobre un pedazo de suelo propio, a cubierto de mudanzas, y eliminar las incertidumbres que afecta la propiedad rural. Crea como organismo rector el Departamento de Tierra y Colonización. En el Titulo III, Capítulo I, se determina cuáles son los inmuebles destinados a los fines de la ley, y no existe referencia a alguna a “excedentes fiscales”, ya que considera que existen dos categorías de inmuebles, las tierras públicas y las tierras de dominio privado.

Posteriormente, en el año 1.963, por ley 854, de dicta el Estatuto Agrario, el cual reemplaza a la ley 120/40, y se crea el Instituto de Bienestar Rural, como órgano rector de la aplicación de las políticas de reforma agraria y bienestar rural. En el Capítulo XVIII, esta ley regla sobre la recuperación de excedentes de tierras fiscales, estableciendo que la detención de tierras de dominio fiscal por parte de particulares recibirá un tratamiento para su denuncia y recuperación. Es importante señalar que presupuesto jurídico de esta ley es la detentación de tierras fiscales por particulares, es decir la para que los procedimientos contenidos en el Capítulo señalado puedan ser iniciados, es necesario que el afectado, este ocupando o ejerciendo un derecho de propiedad sobre tierras de dominio público. Esto es importante de entender y tener presente, para comprender la perversión creada en el nuevo Estatuto Agrario, adoptado por Ley N° 1.863 DEL 2.002.

Por Ley 1.863/2.002 se establece el nuevo Estatuto Agrario, y en el  Título X, de su normativa, establece reglas sobre la detentación de tierras fiscales. Lo llamativo en esta nueva norma es que abandona el presupuesto jurídico de detentación de tierras fiscales por particulares, adoptando una perversa norma, en la cual la diferencia de superficie entre lo que manifiesta el título de propiedad y lo que realmente se da en el terreno puede constituir tierra fiscal. Ya no es la calidad del propietario, sino una discrepancia entre el título y el terreno lo que determina la calidad de fiscal de una porción de tierra.

¿Porque se ha modificado la norma?; la única respuesta que se me ocurre, es para crear mayor incertidumbre sobre la titularidad de tierras rurales y abrir oportunidades para especuladores inmobiliarios, así como también políticos y “luchadores sociales” interesados en socavar el derecho de propiedad privada sobre la propiedad inmueble.

¿Porque es perversa y errónea esta norma creada por la ley 1.863/2002?; lo es principalmente por las siguientes razones; en primer lugar, donde solo existió propiedad de particulares sobre inmuebles rurales, no puede crearse un derecho de tercero, en este caso el Estado, por una diferencia de superficie entre el título y la superficie del terreno, nadie puede demandar mejor derecho que el que tiene. En segundo lugar, el perímetro determina la superficie y no la superficie el perímetro, quien conoce de inmuebles rurales sabe que las descripciones de los títulos no siempre son exactas y en muchos casos determinan líneas que van hasta los derechos de los vecinos, o hasta accidentes naturales del terreno; por último, la normativa introducida por la ley 1.863/2.002, subvierte las normas establecidas en el Código Civil para las acciones de deslinde, en la cual el presupuesto principal es que solo se puede dar entre dos heredades contiguas, para determinar sus límites, y no para crear un tercero en disputa de los derechos de propiedad.

¿Qué hacer ante el desorden creado en la Ley 1.863/2.002? La respuesta obvia es corregirlo. El Estado no puede pretender derechos donde nunca los tuvo. Las diferencia entre los títulos y la superficie del perímetro descripto en el mismo, deben corregirse en los Registro Públicos; y no creando tierras fiscales inexistentes, hecho esto que solo ha contribuido en agravar los conflictos sociales en el ambiente rural; y ha traído de nuevo aquello que la vieja ley 120/40 ha tratado de erradicar, la incertidumbre que afecta la propiedad rural.

Res clamat pro domino suo

V.M Valdovinos
Agosto, 2020